Bürokrasi Nedir ?

GİRİŞ

Bürokrasi; çağdaş devlet yönetimlerinin vazgeçilmez öğesidir. Bürokrasi, gayri-şahsi ilişkilerin ve hiyerarşik bir yapılanmanın var olduğu bir yapıdır. En alt kademedeki memurdan en üst kademedeki yöneticilere kadar açık ve yazılı kurallarla belirlenmiş hiyerarşik bir ast-üst ilişkisi vardır.

Bürokrasi, gelişmekte olan ve gelişmiş ülkelerin kurtulamadıkları bir mekanizmadır.

Bürokrasi, devletin bütün kesimlerini ilgilendiren bir olgu olduğu gibi vatandaşın gözünde devletin somutlaştığı noktadır. Soyut devletin, kavranabilen, algılanan düzeye gelmesi yan, somutlaşması bürokrasi ve bürokratlar sayesinde olmaktadır.

Bürokrasi, vazgeçilmez bir uygulamalar bütünü olarak karşımıza çıkmaktadır. Bir çok hizmet ya doğrudan devlet tarafından yürütülmekte ya da düzenlenmektedir. Devlet üstlendiği kamu hizmetlerini bürokratik aygıt vasıtasıyla yerine getirmektedir.

Bürokrasi, devletin işleyen mekanizmasını oluşturduğu için devletin diğer organları ile (özelikle siyasi organlarla) işbirliği yapmak zorundadır. Bu ilişki ve işbirliği bürokrasi-siyaset ilişkisini meydana getirmektedir. Bürokrasi-siyaset ilişkisi genellikle karşımıza karşılıklı güç gösterisi şeklinde çıkmaktadır. Bürokratların siyasallaşması ve siyasilerin bürokratikleşmesi sorunları beraberinde getirmektedir.

Bu çalışma dört bölümden oluşmuştur.

Birinci bölümde, genel olarak bürokrasinin tanımı, Weber’in bürokrasi anlayışı ve bürokrasinin tarihsel gelişimi ile Türkiye’de bürokrasinin gelişimi incelenmiştir.

İkinci bölümde, Bürokrasinin örgütsel özelliği, bürokrasi-siyaset ilişkisi ve Parkinson kanunu ile Peter ilkesi açısından bürokrasi incelenmiştir.

Üçüncü bölümde, kamu personel yönetimin genel ilkeleri olan; liyakat, kariyer, sınıflandırma, eşitlik, güvence ve yansızlık ilkesi ile mevki onuru ve meşrulaştırma konusu incelenmiştir.

Dördüncü bölümde, bürokrasinin olumsuzlukları ve buna bağlı olarak Türkiye’de bürokrasinin sorunları ve yönetimde yozlaşma konusu incelenmiştir.

Sonuç bölümünde ise konunun genel bir değerlendirmesi yapılmıştır.

I. BÖLÜM

1.1 GENEL OLARAK BÜROKRASİ

 1.1.1 BÜROKRASİNİN TANIMI

Bürokrasi; çağdaş devlet yönetimlerinin vazgeçilmez öğesidir. Çoğulcu demokratik yönetimlerde halkı yönetmek adına seçilen hükümetler ve meclis üyelerinin çalışmalarına yardım eden kadrolar genellikle bürokratik kadrolardır. Bu kadrolar, tüm kamu kuruluşlarında ve özel teşebbüslerde işlerin yürütülmesini sağlayan yönetici sınıfı oluşturmaktadır. Bürokraside hiyerarşik bir yapılanma vardır; en alt kademedeki memurdan en üst kademedeki yöneticilere kadar açık ve yazılı kuralarla belirlenmiş bir ast-üst ilişkisi vardır.

Bürokrasi, gerek gelişmekte olan, gerek ileri düzeyde gelişmiş ve karmaşık hale gelmiş ülke insanlarının, etkilenmekten kaçamadıkları bir mekanizmadır. Bireylerin bürokrasi mekanizmasının işleyişinde görev alıp almamaları, onların bürokrasi karşısındaki konumunu farklı kılmakla beraber bürokrasiden bağımsız oldukları anlamına gelmez. Bir başka ifadeyle, gerek bürokrasinin kararlarını uygulayıcı, gerek kararlara uyan insan olmak söz konusudur. Birey düzeyinde durum böyle iken, toplumsal düzeyde ise bürokrasi gelişmekte olan ülkeler için gelişmişlik düzeyini daha ileriye götürmek açısından işlevsel bir araçtır. Gelişmiş ülkeler için ise, istikrarı korumak ve rekabet gücünü kaybetmemek için sürekli yenilenmesi gereken bir mekanizmadır.

Bürokrasi kelimesi Bureau ve Cratie kelimelerinden oluşan ve büroların yetkilerini kullandıkları sistem anlamına gelen bir deyimdir. Michel Crozier'ye göre, bürokrasi sözcüğünün üç anlamı vardır: Başlangıçta sözcük, "dairelerle" hükümet etmeyi yani son derece güçlü bir merkezi otoriteye bağlı, atanmış ve katmanlaşmış memurlardan oluşan devlet örgütleriyle yönetimi anlatmaktaydı. Fakat teknik zorunluluklar nedeniyle bu mekanizma modern sanayi toplumlarında yalnızca siyasal ve idarî alanlarla sınırlı kalmadığından, bürokrasi zamanla, tüm örgütlere uygulanabilen ve görev ve usullerin "normalleştirilmesi", otoritenin kişilerle özdeşleştirilmekten çıkması ve katmanlaşma gibi özelliklere sahip olan, belli bir yapı tipi anlamına gelmeye başladı. Üçüncü olarak da, bürokrasi gündelik dilde kötüleyici bir anlam kazandı; bu anlamda bürokrasi, işin ağır yapılması, hep aynı şeylerin yapılması, insanlara zorluk çıkarma, insancıl olmama, gereksinmelere uzak düşme gibi hem çalışanlarda, hem yükümlülerde hem de bürokratik hizmetin alıcısı durumunda olanlarda, oldukça derin yoksunluklar doğuran durumları akla getirmektedir (DUVERGER; Tarihsiz:189). Yani bürokrasi kelimesi üç değişik anlamda kullanılmaktadır: Birinci anlamda bürokrasi tüm devlet örgüt ve personelini ifade etmektedir. İkinci olarak bürokrasi kelimesi belli bir örgütlenme ve yönetim biçimi, objektif kurallara uygun olarak yönetimi düzenleme anlamına gelmektedir. Bürokrasi kelimesinin en çok kullanıldığı ve dilimizde de kullanılan üçüncü anlamı; kırtasiyecilik anlamıdır (TORTOP, İSBİR, AYKAÇ; 1993:205).

Bürokrasi kavramının genel anlamda anlaşılan biçimi kırtasiyeciliktir. Çoğunluğun yorumlama şeklide böyle gelişmektedir. olumsuz bir anlamı da barındıran kırtasiyecilik aynı zamanda gereksiz formaliteler bütünü olarak da algılanmaktadır. Bu anlamda bürokrasi kurumunun yerine getirmekle görevli olduğu amacı gerçekleştirmek yerine kendi içinde bu görevini önemsetmek ve saygı duyulur hale getirmeye çalışmakla, hem bir güç elde etme çabası hem de bencil bir anlayışı çalışan memurlarına yerleştirmesine neden olmaktadır. Bu olumsuz değerlendirmenin yanı sıra bürokrasi beli bir yönetim ve teşkilatlanma biçimini temsil eder. Doğal olarak da teşkilatlanmanın getirdiği yapısal durumu korumak ve devam ettirmek için ayrıca resmi bir nitelik kazandırmak için birimler arasında yazılı iletişim kurma öncelikli bir durum arz eder. Bürokrasi, teşkilatlanma sonucu mevcut işlerin yerine getirilebilmesi için, teşkilat içi bir işbölümüne gidilerek geniş bir istihdam alanına sahip örgütü disiplinli hiyerarşik bir yapılanmaya yönlendirmektedir. Yüz yüze ilişkinin en aza indirilmesi de bürokrasinin önemli özelliklerindendir (ÖRS; 1997:17).

Bürokrasi; devletin bütün kesimlerini ilgilendiren bir olgudur. Aynı şekilde bürokrasi, vatandaşın gözünde devletin somutlaştığı noktadır. Yasaların, hükümet kararlarının, yönetmelik, emir ve talimatların kağıt üzerinde kalmaktan çıkıp, vatandaşın günlük yaşamına girmesidir. Bürokrasi bir sanat olmaktan çok bir yönetim bilimidir. Bu niteliğiyle bürokrasi politikayla bağdaşmaz. Çünkü, bürokrasi önceden çizilmiş kuralların uygulanmasını sağlamaktadır.

Genelde günlük yaşamda olsun, resmi işlerimizde olsun, insanların kafalarında soyut bir devlet kavramı vardır. Soyut olanın, kavranabilen, algılanan düzeye gelmesi, yani somutlaşması, bürokrasi ve bürokratlar sayesinde olabilmektedir. Bürokrat kelimesi, anlam itibariyle resmi niteliğe sahip bütün çalışanları kapsamaktadır. Bu anlamda alt ve üst düzey memurların hepsi bürokrat olarak adlandırılmaktadır. Vatandaşın, devleti somut anlamda algılayabilmesi de memurlar sayesinde olabilmektedir. Çeşitli alanlarda çıkan sorunlarını çözebilmek için resmi kurumlarla ilişkiye girerek devlet ve bürokrasi kavramlarını somutlaştırmaktadır (ÖRS;1997:14-15).

Ulusların en genel anlamda örgütlenmiş şekli olan soyut devlet kavramı bürokrasi ile somutlaşmaktadır. Bürokrasi, devletin işleyen mekanizması, insanların üzerinde otorite kurmanın en yaygın ve ussal bir yolu şeklinde tanımlanmaktadır. Yönetim amaçlarının insanlara benimsetilmesi ve yönetimin işleyişi ise bürokratlarla mümkün olabilmektedir. Bu anlamda bürokrasi, kendini denetleyenler için birinci derecede önemli iktidar aracı olarak görülebilmektedir. Bürokrasi "devlet yönetimi" ve "belli bir yönetim ve örgütlenme şekli" olarak ifade edilmesi yanında; halk arasında kırtasiyecilik, işlerin yavaş yürütülmesi, sorumluluk yüklenmekten kaçınma, işi üzerinden atma, idari baskı, yönetimde hantallık gibi bir takım olumsuz anlamları da içerebilmektedir. Bürokratik örgüt yapısı; etkinlik ve rasyonalizasyon açısından ideal bir örgüt yapısı olarak uygulanabilecek olan bir yönetim biçimi ve düzenini ifade etmektedir (ÇELİK, GÖKTÜRK, KÖK, YILMAZ; 1998:23-24).

Bürokrasi, özel bir dikey kesiti bulunan bir kariyer yapan, meslekten memurlardan oluşur. Mesleğe giriş, meslekte ilerleme, meslek disiplini, mesleğin yarar ve sakıncaları, meslekten çıkış, hep, son derece ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiş ve kurallara bağlanmıştır. Kişisel nitelikteki rekabetler, mümkün olduğu kadar sınırlandırılmıştır. Her düzeyde, görevlilerde bulunması aranılan nitelikler nesnel olarak, diploma, yarışma, sınav gibi yollardan saptanır. Bunlar dışında hiyerarşinin üst basamaklarına tırmanmayı sağlayan bir yol da meslekteki eskiliktir. İş güvenliği, diğer mesleklerden daha yüksektir. Genellikle tüm bürokratik örgütler, gerek örgüt içi otorite ilişkilerinde, gerekse hizmetten yararlananlar ve çalışanlarla olan ilişkilerde, önceden çok ayrıntılı şekilde saptanan ve kişisellikten mümkün olduğu kadar arınmış olan yönetmeliklere uygun olarak işler (DUVERGER; Tarihsiz:187).

Kamu yönetiminde, bürokrasi vazgeçilmez bir uygulamalar bütünü olarak karşımıza çıkmaktadır. Bir örgütsel yapı, model veya yaklaşım olarak bürokrasi; günlük konuşmalarda kullanıldığı şekliyle işlerin görülmesini aksatan gereksiz yazışma ve zaman kayıplarına yol açan, "bugün git, yarın gel" uygulamalarını doğuran bir kavramı ifade etmenin aksine ideal anlamda bir örgüt ve yönetim biçimi ve düzenini ifade etmektedir (ÇELİK, ALKAN; 1998:175). Bürokrasinin bu şekilde yani olumsuz anlamda ifade edilmesinde devletin günlük hayatımızda kullandığımız mal ve hizmetlerin önemli bir bölümünün üretilmesi ya da denetlenmesinde aktif olarak rol almasından kaynaklanmaktadır. Bir çok hizmet ya doğrudan devlet tarafından yürütülmekte ya da düzenlenmektedir. Çeşitli nedenlerle giderek büyüyen devlet, üstlendiği kamu hizmetlerini kamu yönetimi denilen bürokratik aygıt vasıtasıyla yerine getirmektedir (ŞEN; 1998:62). Bürokrasi kavramı, genel anlamda kırtasiyecilik olarak algılanmaktadır. Olumsuz bir anlamı da barındıran kırtasiyecilik aynı zamanda gereksiz formaliteler bütünü olarak da algılanmaktadır. Bu konuyu bir başka bölümde tartışacağımız için burada sadece şunu söylemekle yetinebiliriz; Bürokrasi, devlet teşkilatını oluşturan hizmet ve idare yapılarının yönetilmesini yani faaliyetlerin yürütülmesini sağlayan, belli kurallar çerçevesinde kurulmuş bir yapıdır ve faaliyetlerini bu kurallar, kanunlar ve normların sınırları içinde sürdürmektedir. Bürokrasi varlığını sürdürebilmek için katı kurallara bağlı olmak zorundadır. Problemin ana kaynağını araçların amaçlarla yer değiştirmesi yani araçların amaç haline gelmesi oluşturmaktadır.

 1.1.2 WEBER'İN BÜROKRASİ ANLAYIŞI

Weber, bürokratik örgüt modelinde, örgütsel amaçlara ulaşabilmek için büro görevlerinde düzenli faaliyetler, örgüt içi hiyerarşik ilke ve uygulamalar, işgören ve işlerin ayırt edici kurallarla yönetilmesi, duygulara önem verilmeyen bir kişilikle büro işlerinin görülmesi ve örgüt içinde keyfilikten uzak ve teknik özelliklere dayanan bir istihdam programı uygulanması üzerinde durmuş ve bürokratik yapı ile ilgili özelliklerini genel olarak bu yapılar üzerinde geliştirmiştir.

Weber, ideal bürokrasinin (etkili bir örgüt yapı ve yönetiminin) ayırt edici başlıca özelliklerini şöyle sıralamıştır:

1- Fonksiyonel uzmanlaşmaya dayalı işbölümü

2- Açıkça belirlenmiş hiyerarşik yapı

3- Örgütte uygulanacak soyut kurallar dizisinin varlığı

4- Örgüt içinde gayrı şahsî ilişkiler

5- Personelin teknik yetenek temeline göre seçilmesi ve terfi ettirilmesi

6- Yasal yetkinin kullanılması

7- İş ile işgörenin birbirinden ayrı tutulması

8- Örgüte karşı olabilecek dış müdahalenin önlenmesi

9- İşgörenlere ücret ve/veya maaş ödenmesi

10- İşgörenlerin iş güvenliklerinin sağlanması

11- Kayıt ve haberleşmenin yazılı olarak yapılması ve ayrıntılı bir dosyalama sisteminin olması (ÇELİK, GÖKTÜRK, KÖK, YILMAZ; 1998:24-25).

Weber bürokrasiye çok önem vermektedir. Weber çok önem verdiği bürokrasiyi; “Her biri uzmanlaşmış bir işlevi yerine getiren çok sayıda birey arasındaki işbirliğinin sürekli örgütlenmesidir.” Şeklinde tanımlamaktadır (KIZILÇELİK; 1994:266).

Bağlantı 1.1.2.1 Bürokrasinin Özellikleri

Çağdaş bürokrasinin somut işleyiş ekli şudur:

I- Genellikle kurallar, yani yasalar ya da yönetsel yönetmeliklerce düzenlenmiş belirli ve resmi yetki alanları ilkesi geçerlidir.

1- Bürokratik olarak yönetilen yapının amaçlarının gerçekleşmesi için gerekli düzenli çalışmalar, resmi görevler olarak belirli biçimde dağıtılmıştır.

2- Bu görevlerin yerine getirilmesi için gerekli emirleri verme yetkisi dengeli bir biçimde dağıtılmış ve görevlilerin kullanımına verilen fiziksel ya da dinsel vb. şiddet araçlarına ilişkin kurallarla kesinlikle sınırlanmıştır.

3- Bu görevlerin düzenli ve sürekli yürütülmesi ve karşılıkları olan yetkilerin kullanılması, sistematik hükümler altına alınmış; yalnızca genel kurallara bağlanmış nitelikleri taşıyan kişiler istihdam edilmiştir.

Yasalara bağlı kamu yönetiminde "bürokratik otorite" bu üç öğeden oluşur. Özel ekonomik egemenlik yapılarında ise bunlar bürokratik "iş yönetimi"ni oluşturur. Siyasal ve dinsel topluluklarda bu anlamda bürokrasi ancak çağdaş devlette tam olarak gelişmiştir. özel ekonomi sektöründe ise yalnız kapitalizmin en gelişkin kurumlarında görülür. Sabit yetki alanları olan kalıcı kavramsal otorite tarihte kural değil istisnadır (WEBER;1993:192).

II- Görev hiyerarşisi ve kademeli yetki düzeylerine ilişkin ilkelere göre, küçük görevlilerin yüksek görevlilerce denetlenmesini sağlayan, iyice örgütlenmiş bir ast-üst ilişkisi vardır. Böyle bir sistem, yönetilenlere, küçük memurların kararlarına karşı daha yüksek yetkili memurlara kesinlik ve belirlilik taşıyan bir biçimde başvurabilme olanağını verir. iibf.blogcu.com.Hiyerarşik yetkiler ilkesi,tüm bürokratik yapılarda görülür. Yetkisinin "özel" ya da kamusal olarak betimlenmesi, bürokrasinin özelliğini etkilemez (WEBER;1993:193).

En yüksek basamaktan daha aşağılara inildikçe kuşkusuz bir taraftan yetkiler azalırken, diğer taraftan yüksek basamaktakilerin daha aşağı basamaklar üzerinde emretme, neyi nasıl yapması gerekeceğini söyleme yetkisi olacaktır.

Yetki alanı ilkesi sonuna kadar uygulandığında, hiyerarşik bağımlılık, "yüksek" görevlinin küçük görevlinin işini doğrudan devralma yetkisine sahip olması anlamına gelmez. Aslında kural, bunun tam tersidir. Bir kez kurulan ve görevlerini yerine getiren bir memuriyet görevi, varlığını sürdürmek ve her hangi bir görevli tarafından yürütülebilmek eğilimindedir.

III- Çağdaş bürokrasinin yönetimi, ilk ya da müsvedde biçimlerinde saklanan yazılı belgelere ("dosyalar"a) dayanır. Bu nedenle geniş bir küçük görevliler ve her türlü yazıcılar kadrosu istihdam edilir. Resmi bir görevi yürüten memur kadrosuna, yönetimin maddi araçlar aygıtı ve dosyalarıyla birlikte "daire" denir. Özel sektörde ise buna genellikle "büro" adı verilir.

Kamu hizmetinin çağdaş örgütlenişi, kural olarak, resmi daireyi görevlinin özel konutundan ayırdığı gibi, bürokrasi de genel olarak resmi faaliyet ile özel yaşam alanını bir birinden ayrıştırır. Kamu fonları ve malzemeleri ile resmi görevlinin özel mülkleri arasında hiç bir bağ yoktur (WEBER;1993:193).

IV- Daire ya da büro yönetimi, daha doğrusu uzmanlık isteyen tüm çağdaş iş yönetimi, genellikle çok esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirir. Bu, devlet memurları için olduğu kadar, özel işletmelerin yöneticileri ve görevlileri için de aynı derecede geçerlilik kazanmaktadır.

V- Daire ya da büro iyice geliştikten sonra, resmi faaliyet, görevlinin tüm çalışma kapasitelerini kullanmasını gerektirir -işyerinde geçirmekle yükümlü olduğu zamanın sınırları kesin biçimde belirlenmiş olsa bile.

VI- İşyeri yönetimi, beli bir istikrarı ve kapsamı olan, öğrenilebilir genel kurallara bağlıdır. Bu kuralları bilmek, görevlilerin sahip olduğu özel bir teknik öğrenimi temsil eder. Hukuk , kamu yönetimi ve iş idaresini içerir.

Çağdaş işyeri yönetiminin kurallara indirgenmiş olması doğrudan doğruya doğasından kaynaklanır (WEBER;1993:194).

Sonraki Konu

Yorum Yaz